EN
 / Главная / Публикации / Гребенюк Александр Александрович. Возвращение соотечественников: первые шаги и меры по оптимизации

Гребенюк Александр Александрович. Возвращение соотечественников: первые шаги и меры по оптимизации

13.05.2009

На 1 июля 2008 года в рамках госпрограммы в Россию уже переселилось более трех тысяч человек и еще около двадцати семи тысяч находятся на различных стадиях переселения. Столь небольшое количество переселенцев объясняется тем, что старт государственной программы, намеченный на 2007 год, был задержан на 8-10 месяцев. В этой связи, власти ожидают существенное увеличение потока в 2009 году.

Наибольшее количество соотечественников прибывает в Калининградскую область. Это объясняется особым географическим положением (наличием границы с Европейскими странами), благоприятным климатом, ростом экономики субъекта и уровня жизни, а также заинтересованностью местных властей, которые готовы принять до 300000 переселенцев. Опасения вызывают субъекты Дальнего Востока РФ. В них наблюдаются уменьшение численности населения и значительный миграционный отток, однако, соотечественники не стремятся переселяться туда. Лишь только 4,8 % соотечественников выбирали эти субъекты.

Главными миграционными донорами являются Казахстан, Украина, Киргизстан, Молдова и Узбекистан.

Вызывает интерес и этнический состав переселенцев. Как мы видим, национальный состав соотечественников, переселяющихся в РФ, отличается от этнического состава постоянного населения. Так, например, доля представителей титульных народов стран СНГ в миграционном потоке в разы превышает их долю в постоянном населении. В отличие от титульных народов зарубежных стран доля русских меньше, чем в населении РФ. Однако, пока поток не так велик, чтобы существенно повлиять на национальный состав регионов.

Несмотря на то, что власти с помощью госпрограммы пытались охватить весь комплекс мероприятий, связанных с информированием, переселением, приемом и адаптацией соотечественников, в результате мониторинга нами выявлено несколько негативных аспектов, требующих изменений, либо более детальной проработки.

В ходе реализации госпрограммы основные проблемы возникают после переселения соотечественников на территорию вселения. Можно выделить три направления, требующие доработки и улучшения:

• обеспечение жильем;
• трудоустройство;
• закрепление на территориях вселения.

Перечисленные направления взаимосвязаны и взаимно влияют друг на друга.

Отдельному рассмотрению в рамках мониторинга госпрограммы подлежит трудоустройство соотечественников, основой которого, как отмечалось выше, является трехстороннее трудовое соглашение. Практика его применения выявила ряд проблем, с которыми сталкиваются соотечественники, работодатели и местные власти.

Трудности применения трудового соглашения для работодателя:

1. Работодатель и соотечественник не контактируют до заключения соглашения. По сути, происходит наем «вслепую». Работодатель не может оценить ни квалификацию, ни личностные качества соотечественника (переселенцы зачастую завышают свои профессиональные навыки при заполнении анкет).

2. Отдельно нужно отметить проблему квалификации переселенцев. В результате тяжелейшего экономического кризиса после развала СССР во многих государствах нового зарубежья произошли процессы деиндустриализации промышленности, развала сферы науки, образования, медицины. Многие высококвалифицированные специалисты остались без работы и возможности повышать свой профессиональный уровень. Современные реалии диктуют необходимость применения в производствах высокотехнологичного, дорогостоящего оборудования, требующего квалифицированных кадров. Отсюда, работодателю необходимо тратить дополнительные денежные и временные ресурсы на переобучение соотечественника. Высокая квалификация коррелирует с заработной платой, а та в свою очередь определяет возможности решения жилищного вопроса, посредством аренды или ипотеки.

3. Зачастую соотечественники после согласования своей кандидатуры по разным причинам затягивают переезд. Рабочее место в таком случае пустует. Отсюда, работодателю выгодно подавать заявку на рабочее место, которое вакантно длительное время (ввиду низкой зарплаты или непрестижности), и на которое не соглашается местное население. Оперативные же потребности в рабочей силе работодатели стараются решать за счет местных трудовых ресурсов, что одновременно позволяет избежать проблем с предоставлением жилья переселенцам.

Здесь необходимо отметить, что негативная демографическая ситуация, а именно начинающееся сокращение численности населения в трудоспособных когортах, только начинает проявляться. Поэтому работодатели в большей массе пока не ощущают её отрицательного воздействия. Плюс к этому, нужно добавить, что у некоторых крупных предприятий ещё существует ресурс привлечения работников, ранее уволенных. Поэтому крупный бизнес, способный предложить соотечественникам высокую зарплату и хорошие условия труда, пока слабо мотивирован. В личных беседах работодатели отмечают, что их участие в программе зачастую вызвано «просьбами сверху».

Применение трехстороннего соглашения создает ряд проблем и для соотечественника:

1. Как уже отмечалось, трудоустройство происходит практически «вслепую». Соотечественник плохо себе представляет организацию, в которой он будет трудиться, условия труда и т.д. Нередки случаи, когда реальная зарплата ниже обещанной. В ходе мониторинга мы столкнулись с ситуацией, когда семья переехала, а предприятие к этому времени было уже закрыто.

2. Трудовое соглашение является обязательным для переселения. В этой связи, некоторые соотечественники, имея квалификации, не востребованные на рынке, указывают другие специальности, и, переезжая, занимаются поиском работы самостоятельно. К когорте людей, ищущих работу самостоятельно, необходимо отнести и тех, кому не подошла предложенная работа, а также членов семьи соотечественника. Отдельно нужно выделить частных предпринимателей, которые, по сути, не имеют право на переселение. Им приходиться указывать другие специальности (например, в соответствии с базовым образованием), чтобы переехать. Практически трудовое соглашение для определенной части переселенцев превращается в еще один административный барьер.

3. Одной из главных проблем, с которыми сталкиваются соотечественники, является фактическое отсутствие рабочих мест, которые бы достойно оплачивались и требовали квалифицированного труда с перспективой карьерного роста. Отсутствие высокой зарплаты, гарантированной в течение нескольких лет, в свою очередь, не позволяет рассчитывать на существующие механизмы приобретения жилья, прежде всего, — ипотеку.

4. Наблюдается временной разрыв, между инвестиционными планами и ситуацией реального переезда соотечественников. Зачастую, инвестиционные проекты запаздывают с реализацией в сроки, указанные в региональной программе переселения. Получается ситуация, когда в документах вакансия есть, а в реальности предприятие еще не функционирует.

Однако, стоит отметить и серьезные недоработки местных властей, прежде всего, это касается применения диффузного способа трудоустройства, и практически полное отсутствие проектного подхода. Диффузный способ основывается на том, что добровольное переселение соотечественников может и должно происходить преимущественно диффузным образом, медленным «просачиванием» отдельных соотечественников в целях заполнения имеющихся, как правило, случайным образом возникших и низкого качества, вакансий. С помощью госпрограммы администрации регионов пытается получить ресурсы для удовлетворения потребности в кадрах бюджетной сферы (образование, социальная сфера, ЖКХ, медицина). Эти рабочие места зачастую отличаются низкими оплатой и престижностью, и практически не способствуют в решение жилищного вопроса. Для решения проблемы требуется разработка предпринимательских проектов переселения, которые позволили бы не только улучшить существующие системы экономической деятельности, но и сформировали бы рынок достойного труда и качественных рабочих мест. Всесторонне продуманные, прежде всего, с экономической точки зрения проекты можно пересчитать по пальцам. К таким следует отнести строительство космодрома «Восток» в Амурской области и программу развития ООО «Автотор» в Калининградской области, а также еще несколько проектов в других регионах.

Отдельно нужно остановиться на переселении в сельскую местность. У данного направления имеется несколько преимуществ. Главным является сравнительная дешевизна жилья, по сравнению с районными и областными центрами. Однако, для направления потока соотечественников в сельскую местность нужны дополнительные меры поддержки, прежде всего в рамках крупных сельскохозяйственных проектов, которые необходимо увязывать с федеральными целевыми программами «Социальное развитие села до 2010 года» и «Жилище».

Жилищный вопрос является одной из главных проблем, с которыми сталкиваются переселенцы. Госпрограмма не предусматривает предоставление соотечественникам жилья в собственность. В итоговом документе госпрограммы подчеркивается, что всем переселенцам должны предоставляться те же социальные гарантии, которыми пользуются граждане Российской Федерации, за исключением льготных условий обеспечения жильем. Жилищная проблема остро стоит и для местного населения РФ, поэтому льготное предоставление жилья переселенцам может вызвать ответную протестную реакцию. Содействие в решении жилищного вопроса является прерогативой местных властей, которые сосредоточили свою деятельность по трем направлениям: предоставление вакансий с жильем, строительство временных центров размещения и включение соотечественников в федеральные целевые программы и ипотеку.

Предоставление вакансий с жильем является наиболее удачным решением, так, например, в Приморском крае пытаются первых переселенцев обеспечить жильем посредством предложения именно таких вакансий. Но, количество их, как правило, очень мало. Так, что необходимо признать, что это временная мера. Для увеличения подобных рабочих мест нужны крупные инвестиционные проекты с постройкой жилья для сотрудников, что требует привлечение крупного частного бизнеса.

Еще одной мерой является строительство центров временного размещения. Такие центры имеются в Калининградской области. Ввиду их небольшой вместимости и временного характера предоставления жилья они не могут рассматриваться в качестве меры решения жилищной проблемы.

Вступления соотечественника в ипотеку, как правило, проблематично. В зависимости от требований банка соотечественнику могут понадобиться либо постоянная регистрация («прописка»), которой не может быть без жилья, либо поручители. Так же уровень заработной платы по предложенным вакансиям не всегда позволяет человеку получить кредит, да и выплачивать высокие проценты весьма затруднительно. Проблематично участие соотечественника и в федеральных целевых программах.

Не менее проблемным является и процесс закрепления соотечественников на территориях вселения. Отсутствие понимания ценности и значимости человеческого потенциала (капитала) в качестве основной движущей силы экономического развития региона приводит к игнорированию процесса формирования экономических и жизненных мотиваций потенциальных участников Госпрограммы. Не создаются условия для закрепления и укоренения, как отдельных соотечественников, так и целых семей и общностей разного типа. В итоге, недоработки в федеральной программе и региональных проектах вселения ставят под сомнения усилия по направлению потока соотечественников в геополитически и экономически важные регионы РФ, делают бесполезным критериальное деление территорий вселения.

Как следствие, действенных механизмов закрепления нет. Во-первых, соотечественник, обладая высокой миграционной мобильностью, после получения гражданства и всех выплат, может покинуть данный регион и перебраться в более миграционно привлекательный субъект РФ. В соответствии с программой, в этом случае он должен вернуть «подъемные», однако, эта процедура пока существует только на бумаге, практически она слабо выполнима.

Во-вторых, размер подъемных не соответствует должному уровню, особенно это касается регионов, в которых наблюдается крупный миграционный отток. Сумма в 60 тыс. рублей не остановит местного жителя, не говоря о переселенце.

В-третьих, нам представляется нецелесообразным выделение внутри субъекта территорий вселения. Жесткая локализация является не оправданной, когда субъект обладает сравнительно небольшой территорией. Так, размеры Калининградской области дают возможность для существования внутрисубъектной маятниковой трудовой миграции. Соотечественник может проживать в одном населенном пункте, а трудоустраиваться и работать в другом. Также, локализация является просто абсурдной, когда в субъекте РФ имеется только одна территория вселения (Новосибирская область). В итоге, большое количество заявлений соотечественников не принимаются (Приморский край, до 40%) ввиду отсутствия на территории вселения вакансий, соответствующих квалификации, несмотря на то, что в субъекте такие рабочие места имеются. Потенциал каждого из пилотных субъектов по приему соотечественников значительно шире, чем сфера действия региональной программы. Существенно шире и разброс в регионах тех мест, в которые хотели бы переселиться соотечественники.

Эффективными факторами закрепления могут быть благоприятная социально-экономическая ситуация в регионе, решение жилищного вопроса, трудоустройство. Однако, как выявил мониторинг, по всем этим направлениям нужны меры по оптимизации механизмов реализации, как в рамках госпрограммы, так и в региональных проектах.

Также необходимо отметить, что после получения денежных выплат и гражданства, учет и какой-либо контроль соотечественников практически не осуществляется, что негативно влияет на возможности мониторинга эффективности программы переселения.

В результате проведенного мониторинга нами было выработаны рекомендации по оптимизации механизма реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию, проживающих за рубежом:

1. Концептуальное изменение программы, в части, прежде всего, трудоустройства. Нужен переход от «диффузного» способа трудоустройства к «проектному». Для этого необходимо создание принципиально новых «точек роста» жизни и деятельности на конкретной локальной территории. Проектных подход подразумевает тесное взаимодействие федеральных властей, местных органов власти, крупного и среднего бизнеса, что подразумевает симбиоз федеральных целевых программ, региональных программ развития и стратегий развития крупного и среднего бизнеса в субъектах. Все это требует высокой квалификации и развития проектного мышления, прежде всего, от чиновников, а также общей направленности органов государственного управления на генерацию и поддержку проектных идей и решений.

2. Дальнейшее развитие госпрограммы в области расширения каналов возвратной миграции и разработки новых подпрограмм. В настоящее время используется только один канал переселения – трудовой. Однако, концепция программы позволяет модульное присоединение к уже имеющемуся «каркасу» новых подпрограмм. В качестве новой архитектуры госпрограммы нами разработана следующая схема:

а) Модуль «молодежной подпрограммы». В условиях прогнозируемых увеличения доли пожилых людей (старения населения) и нехватки трудовых ресурсов в среднесрочной перспективе крайне важно особое внимание уделить миграции русскоязычной молодежи. Для увеличения доли молодежи в миграционном потоке необходимо:

• активизировать деятельность по формированию миграционных установок у русскоязычной молодежи за рубежом, включающей в себя проведение крупных акций через телевидение, радио и Интернет, создание на базе русских учебных и культурных учреждений центров по разъяснительной и пропагандисткой работе с молодежью.

• создать программы по временной трудовой миграции молодежи в Россию, продолжительностью полгода – год, подобных американским «Work and Travel» и «Camp America». Рабочие места по возможности предоставлять на предприятиях, созданных в результате реализации крупных инвестиционных проектов.

• стимулировать поступление соотечественников в российские ВУЗы, создав учебный канал возвратной миграции и упразднив для этой категории соотечественников нижнюю возрастную границу (18 лет) вступления в программу.

• создать четкий механизм перевода из иностранных высших учебных заведений в российские вузы студентов без потери курса и без какой-либо оплаты. Создать реестр специальностей, дефицит которых наблюдается на рынке труда. Стимулировать поступление и перевод в учебные заведения именно на эти специальности посредством повышенных стипендий и бесплатного обучения.

• предоставлять освобождение от воинской обязанности или отсрочку на срок не менее трех лет.

б) Модуль «стимулирования деловой активности». Необходимо создать механизм стимулирования экономической активности у переселенцев. Для этого следует разработать систему мер по льготному кредитованию (возможно беспроцентному) и льготному налогообложению коммерческих организаций созданных соотечественниками. Также, следует предоставлять возможность переселения частных предпринимателей, дав возможность переселяться без указания вакансий, либо ввести в реестр вакансий позицию «частный предприниматель».

в) Модуль «многодетная семья». Многодетная семья является в условиях негативной демографической ситуации наиболее благоприятным миграционным контингентом. В этой связи следует создать систему преференций для семей переселенцев с детьми. Например, разработать прогрессивную шкалу подъемных в зависимости от количества детей в семье. Необходима разработка специальных государственных ипотечных программ для многодетных семей.

г) Модуль «семейной возвратной миграции». Данное направление подразумевает использование родственных связей соотечественников. Для этого предлагается использовать «вызов» родственников, проживающих в России, как замену «заочному» трудоустройству. В этом случае уже принимающие родственники буду содействовать переселенцу в адаптации. Тем самым государство будет освобождено от функции содействия, а принимающая сторона, опираясь на собственные социальные сети, будет способствовать трудоустройству, решению жилищного вопроса т.д. На практике, данный канал возвратной миграции может оказаться эффективнее трудового для определенной категории соотечественников.

д) Модуль «научной возвратной миграции». Стимулирование коснется соотечественников, являющихся научными работниками, либо преподавателями и имеющими ученые степени. По данному направлению привязка к трудоустройству, кажется нам желательной, но не обязательной. Отдельному стимулированию подлежит категория соотечественников, имеющих высшее образование.

Идея совершенствования госпрограммы посредством подпрограмм основана на том, что для увеличения миграционного потока соотечественников необходимо задействовать наибольшее количество каналов переселения, тем самым дополнительно мотивируя соотечественников доступностью возвратной миграции, а также постараться получить наиболее благоприятную для страны структуру миграционного потока соотечественников. Это подтверждает и международный опыт. Плюс к этому подпрограммы будут соответствовать уже принятым нормативным актам, изменения могут коснуться лишь отдельных актов. Это упростит процесс совершенствования и сэкономит время.

3. Содействие в получении жилья. На наш взгляд, наибольшие усилия государство должно приложить для решения жилищного вопроса. В качестве мер нами предлагается:

• резкое наращивание темпов строительства жилья и его удешевление в территориях вселения, что положительно скажется и на местном населении. Это требует системного градостроительного проектирования и масштабного территориального планирования, реализации современных схем расселения в координации со схемами размещения производительных сил, энергетики и транспорта.

• помощь соотечественникам в покупке жилья, которая может осуществляться по нескольким направлениям. Например, создание льготной государственной ипотеки для переселенцев, участие государства в выплате процентов по кредиту, субсидии на выплату первого взноса;

• предоставление соотечественникам земельных участков и строительных материалов за счет средств как федерального и местного бюджетов, так и за счет средств работодателей;

• создание центров временного размещения соотечественников (по примеру Калининградской области), где будет предоставляться временное жилье сроком до года. В течение этого времени соотечественник сможет решить все процедурные вопросы, связанные с получением гражданства и положенных выплат, трудоустройством, наймом или покупкой жилья.

• решение данной проблемы во взаимосвязи с процессом предоставления рабочих мест. Желательно расселять соотечественников в местах их трудоустройства, в привязке к крупным инвестиционным проектам или крупным предприятиям, испытывающим дефицит кадров. Следует изучить возможность строительства вместе с администрациями предприятий или инвесторами общежитий или городков для временного или постоянного проживания переселенцев. Переселение целесообразно проводить во взаимосвязи «соотечественник» - «инвестиционный проект/предприятие с возможностью предоставления жилья». Точечное расселение использовать при удовлетворении кадровых потребностей в основном социальной сферы.

4) Увеличение размера единовременного пособия на основе многофакторной расчетной формулы. Как уже отмечалось, нам представляется недостаточным размер единовременной выплаты. Первые переселения показывают, что размер преференций не являются достаточным стимулом для переезда в регионы Дальнего Востока, которые в наибольшей мере нуждаются в миграционном приросте. Также, выплата не коррелирует с уровнем прожиточного минимума региона, ценами на жилье, размером средней заработной платы и т.д. Поэтому, предлагается увеличение выплат, на основе многофакторной расчетной формулы, включающей в себя такие показатели как:

Показатели субъекта вселения:

• коэффициент демографического неблагополучия, предложенный Рыбаковским Л.Л.1, смысл которого заключается в применении интегрального показателя, составными элементами которого являются показатели рождаемости, смертности и миграции. В результате применения этого показателя автором было получено разделение всех субъектов РФ на пять групп, от самой благополучной в демографическом плане, до самой неблагополучной (приложение 1). В зависимости от принадлежности субъекта к одной из групп будут рассчитываться увеличение подъемных.

• наличие субъектом границы с иностранным государством;

• принадлежность субъекта к Дальневосточному федеральному округу. Регионы Дальнего Востока особенно остро нуждаются в притоке людских ресурсов, особенно в геополитическом контексте.

• среднедушевые денежные доходы населения в субъекте вселения. Предполагается дополнительная материальная поддержка при переселении в регионы с низким уровнем данного показателя, с использованием группировки регионов по трем интервальным группам, в зависимости от места, на котором регион находится по этому показателю среди субъектов РФ;

• средние цены на первичном рынке жилья за квадратный метр общей площади в субъекте вселения. Предполагается дополнительная материальная поддержка при переселении в регионы с высокими ценами на жилье, с использованием группировки регионов по трем интервальным группам;

• уровень зарегистрированной безработицы в субъекте вселения, рассчитанный как отношение численности безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости к численности экономически активного населения;

• индекс физического объема валового регионального продукта. Предлагается дополнительные выплаты при переселении в регионы, индекс физического объема ВРП которых за последние 3 года в среднегодовом исчислении превышает индекс физического объема ВРП по Российской Федерации за соответствующий период;

• индекс физического объема инвестиций в основной капитал. Предлагается дополнительные выплаты при переселении в регионы, индекс физического объема инвестиций в основной капитал которых за последние 3 года в среднегодовом исчислении превышает подобный индекс по Российской Федерации за соответствующий период;

Характеристика переселенца:

• возраст, предполагается, стимулирование переселения соотечественников трудоспособного возраста, в особенности до 35 лет;

• образование, отдельные выплаты предполагаются для докторов наук, кандидатов наук, а также соотечественников с высшим образованием.

В качестве расчетной единицы предполагается использовать величину прожиточного минимума региона, куда планируется переселение. Ниже представлена расчетная таблица единовременной выплаты.

Расчетная формула расчета единовременной денежной выплаты («подъемных») выглядит следующим образом:

ЕДВ = a × ВПМ + b × ВПМ + с × ВПМ + i i i
+ d × ВПМ + p × ВПМ + U × ВПМ + I × ВПМ + i i i i
GPR ВПМ t ВПМ Q ВПМ i i i + × + × + × , где

ЕДВ – единовременная денежная выплата,
ВПМ – величина прожиточного минимума региона,
i a - коэффициент демографического неблагополучия,
i b - наличие государственной границы субъектом РФ,
i с - принадлежность субъекта к Дальневосточному федеральному округу,
i d - среднедушевые денежные доходы в субъекте РФ,
i p - средние цены на первичном рынке жилья за квадратный метр общей площади в субъекте РФ,
i U - уровень зарегистрированной безработицы в субъекте РФ,
i I - среднегодовое исчисление индекса физического объема инвестиций в основной капитал за 3 года в субъекте РФ,
i GPR - среднегодовое исчисление индекса физического объема валового регионального продукта за 3 года в субъекте РФ,
i t - возрастная характеристика соотечественника, переселяющегося в РФ,
i Q - образовательная характеристика соотечественника, переселяющегося в РФ.

Выплаты членам семьи предполагается оставить в размере 20 тыс. рублей, за исключением несовершеннолетних детей, для которых разработана прогрессивная шкала выплат, смысл которой в увеличении выплат для каждого последующего ребенка.

Произведем расчет единовременной денежной выплаты при гипотетическом переезде 35-ти летнего соотечественника, имеющего высшее образование с супругой и двумя несовершеннолетними детьми в Приморский край и Калужскую область.

Выплата, которую получить семья при переселении в Приморский край, будет равна:

1) Единовременная денежная выплата на участника госпрограммы:
ЕДВ=3×58292+5×5829+7×5829+2×5829+3×5829+0×5829+3×5829+
+0×5829+4×5829+2×5829=169041 руб.

2) Выплата на всю семью составит 169041+20000+20000+30000=239041 руб.
Существующая сейчас выплата составила бы 120000 руб.

Таким же образом рассчитаем выплаты для Калужской области.

Рассчитанные итоговые выплаты значительно превышают существующие, однако, они являются обоснованными и необходимыми для стимулирования переезда. Во-первых, в новой расчетной формуле большой вес имеют так называемые геополитические показатели, в особенности это коснулось регионов Дальнего Востока, существующая программа не разделяет приграничные субъекты, что является некорректным.

Во-вторых, суммы сравнимы с уже имеющимися выплатами в рамках демографической политики РФ. Так, за родившегося второго ребенка государство предоставляет материнский капитал в размере 267,5 тыс. рублей. Выплачивая 239 тыс. рублей страна получает 4-х новых граждан, двое из которых дети, и как минимум один находится в трудоспособном возрасте и имеет высшее образование.
 

Рубрика:
Тема:
Метки:
Цветаева